1. Considerações Preliminares:
As Leis Orçamentárias e suas emendas parlamentares no Brasil, ganharam bastante destaque nas mídias em razão das discussões e notícias de desvios de suas finalidades provocando embates entre o Congresso Nacional e o Supremo Tribunal Federal, guardião maior da CF.
O primeiro ponto preliminar a ser analisado é quanto a natureza jurídica das Leis Orçamentárias. A doutrina, entre os estudiosos do Direito Financeiro fez debates para considerá-la como sendo apenas uma Lei meramente formal, com caráter autorizativa, que apenas faz estimativa de receitas e a fixação autorizativa de despesas(PPA,LDO e LOA), sem a criação de direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras.
O segundo ponto a ser analisado, seria a questão das emendas parlamentares ao orçamento. No primeiro grupo, temos aquelas “ regulares”, cujo procedimento é previsto na Carta Magna, onde o legislativo por meio delas, pode alterar o projeto de Lei Orçamentária apresentado pelo Poder Executivo; e no segundo grupo, temos aquelas denominadas “ impositivas”, de natureza obrigatória classificadas como: individuais, de bloco ou bancada e emendas de comissão e ainda aquelas do relator geral.
Dentro ainda das consideradas “ emendas individuais”, surgiu também a possibilidade de se realizar a chamada “emenda pix” (transferência especial), para Estados, Distrito Federal e Municípios, sem ainda a necessidade de se firmar convênios.
2. A discussão sobre as Emendas Parlamentares impositivas:
O ponto polêmico, portanto, está exatamente na discussão das emendas parlamentares impositivas, considerando que aquelas emendas regulares, já estão devidamente regulamentadas no texto constitucional dentro das atribuições do Congresso Nacional.
O preceito maior relativo a essas emendas parlamentares especialmente aquelas de caráter impositivo (obrigatórias), está previsto no artigo 37 caput da C.F, onde se preceitua a obediência compulsória dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência administrativa nas administrações públicas em geral direta e indireta.
É assim, exatamente nos termos desses princípios constitucionais que o Supremo Tribunal Federal, vem atuando e autuando na suspensão e bloqueio na liberação dessas emendas parlamentares pelo Congresso Nacional, especialmente aquelas relativas ao repasse das denominadas emendas de comissão, com a suspensão do pagamento de R$ 4 bilhões dessas emendas parlamentares. Ao mesmo tempo, o Ministro Relator desse processo ( Flavio Dino) também determinou à Polícia Federal, abertura do respectivo inquérito para a devida investigação de possíveis desvios de finalidade dessas transferências realizadas para os Estados e Municípios.
Anteriormente a ex-ministra Rosa Weber, já aposentada e ex-relatora desse processo no STF, já havia determinado a suspensão esses repasses que configuravam o chamado “orçamento secreto”, sem atendimento de qualquer regra de transparência, em afronta aos citados princípios básicos do artigo 37 da C.F.
Recentemente, o STF por meio de decisão da Primeira Turma, tornou réus, três deputados federais por desvio dessas emendas parlamentares, configurado pelo pagamento de propina de R$ 1,66 milhões de reais.
Também o STF aprovou inicialmente o Plano apresentado pelo Congresso Nacional e Governo Federal, quanto a liberação dessas emendas parlamentares, tornando relativo o caráter obrigatório do pagamento dessas chamadas emendas impositivas, pois estas somente poderão ser liberadas, se forem cumpridos aqueles já citados princípios constitucionais. Esse ato é de extrema relevância, pois significa que, as emendas( todas elas), somente serão liberadas se forem cumpridos pelos Senadores e Deputados antes de quaisquer pagamentos deixando claro quem é o autor e recebedor do recurso financeiro decorrentes delas e se existe um plano de aplicação desses recursos com a devida prestação de contas ao TCU( Tribunal de Contas da União), fiscalizados ainda pela Controladoria Geral da União (CGU). Há ainda, todavia nessa aprovação desse ato pelo Congresso Nacional, constatação de que não se atendeu integralmente a transparência, em razão da ocultação do nome do parlamentar que indicou emenda naquelas consideradas de “bancadas e de comissão” . Certamente esse fato, abrirá novos embates e divergências com o STF por essa brecha propositadamente deixada.
3. Considerações Finais
Independentemente de todas essas situações irregulares citadas, também para se ter uma ideia do percentual de comprometimento dessas emendas parlamentares (impositivas) no orçamento federal, elas representaram no ano de 2024 16,8% das despesas discricionárias do governo federal. Em 2020 elas representavam o percentual de pouco mais de 11% das despesas discricionárias significando um efetivo aumento da influência do Congresso Nacional sobre o orçamento federal, sendo as maiores parcelas destinadas ao campo da saúde e para transferências para os municípios.
Essa crescente elevação do grau de comprometimento dessas emendas parlamentares impositivas vem assim desfigurando a execução do orçamento federal de tal forma, que transparece que o Poder Executivo Federal embora tenha a “ chave do cofre” do TESOURO NACIONAL, passará então a não mais ter “ esse cofre”, que ficaria com o Poder Legislativo ( Câmara e Senado Federal), significando uma subversão de competências constitucionais, ficando o Poder Executivo Federal apenas responsável de atuar na execução orçamentária com o pagamento de pessoal, encargos previdenciários, juros e amortizações de empréstimos e outras despesas de manutenção da máquina administrativa.
Em outras palavras, o Poder Legislativo Federal( Câmara e Senado Federal),nessa crescente elevação de emendas parlamentares impositivas, irão acabar e modificar a natureza jurídica formal do orçamento público, tornando este, para natureza jurídica obrigatória e não mais mera autorização formal para o gasto público.
Para que esse fato não se torne realidade, em breve, será preciso, independentemente do cumprimento daquelas cláusulas exigidas pelo STF para essas emendas parlamentares, que se estabeleça também constitucionalmente um teto ou limite máximo de ordem geral para definição de um percentual máximo de comprometimento dessas emendas parlamentares, em relação do valor total do orçamento federal.
O pior ainda desses fatos é que Estados e Municípios, em seus Poderes Legislativos, também já vêm adotando essa prática abusiva de emendas parlamentares impositivas.
Bibliografias consultadas:
- Kyochi Harada. Curso de Direito Financeiro- Editora Atlas. São Paulo 2020.
- Publicações da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 2024 e 2025.